安倍内阁的“强首相”趋势

　　新华网日本频道北京9月10日电 解放军外国语学院教授徐万胜在《日本学刊》2014年第5期发表《安倍内阁的“强首相”决策过程分析》（全文约1.7万字）。

　　徐万胜认为，2012年12月执政以来的安倍内阁，其决策过程呈现“官邸主导、政官合作、政高党低、朝野交错”的特征，从而导致了“强首相”这一趋势。首相官邸在决策过程中居于主导地位，以官房长官为核心展开政策磋商，信赖官僚并善于发挥其作用，执政党追随政府决策，朝野政党的政策主张相互交错。这样的决策过程，是为了满足日本全面“正常国家化”战略转型的现实需求，却也可能由于缺乏决策制衡而误导日本的国家发展。

　　徐万胜在文章指出：在政治学理论中，决策过程就是政策的制定过程。研究各种政治行为主体（包括官邸、实力政治家、官僚、政党、利益集团等）在决策过程中的地位与相互作用，属于政治过程论的研究范畴，具有动态研究属性。与以政治制度分析为重点的传统政治学研究方法相比较，“它强调政治系统内部各个部分的互动作用，即政治系统的每项决策均为各个政治主体相互作用的结果，而且其决策又在某种程度上是新一轮决策的动因，从而有助于人们了解各种政治现象乃至某项决策的来龙去脉及其发展趋势”。

　　在战后日本自民党长期执政框架下，自民党、政府及官僚在决策过程中的地位高低与相互关系，一直是日本政治研究的重要课题。一般认为，官僚在日本经济高速增长时期的决策过程中曾居于主导地位，但从20世纪70年代起呈现由政党主导替代官僚主导的倾向，并伴随着自民党内“族议员”（指对特定政策领域拥有强大决策影响力的国会议员）的大量涌现，形成了“党高官低”（政党高于官僚）及“党高政低”（政党高于政府）的决策格局。此外，基于不同的历史阶段与政策案例，日本的决策过程亦具有明显的特征，有学者将其分为政府或执政党干部政治、永田町政治、国会政治、精英协调政治、顾客指向政治、舆论政治等多种类型。

　　日本的历史实践表明，决策过程既要保持权威主义与民主主义之间的平衡，又要满足国家发展战略的现实需求，并适应社会经济环境的变化。冷战后，在日本不断推进政治军事大国化路线的背景下，尽管历届内阁的决策过程各具特征且反复变化，但确立“政治主导”已成为日本决策体制变革所追求的主要目标，并采取了强化首相官邸辅佐机制、变革政官关系等一系列的制度改革措施。这些制度改革促使日本的决策过程呈现“官邸主导”的发展趋势，并为“强化首相权力”提供了制度支撑。

　　但是，参与决策过程的行为主体永远是“鲜活”与“多样”的，有关“官邸主导”制度改革的分析，并不能代替对行为主体及其所处政治生态的分析。有学者认为：“政治过程是由行为主体、制度、政策理念三个基本要素构成的。实际上，它们相互交织展开，但多数的政治过程论往往只着眼于三要素中的某一项进行分析。”所以，以新制度主义分析方法为基础，多维地分析各种政治行为主体在决策过程中的地位与相互作用，尤其重要。

　　自2012年12月安倍晋三再度上台执政以来，各种行为主体在其决策过程中的地位与相互作用已经“成型”。根据不同行为主体之间的关系，安倍内阁的“决策过程呈现官邸主导、政官合作、政高党低、朝野交错”的特征，从而导致了“首相权力强化”这一总趋势。安倍内阁决策过程的特征，既是日本决策过程演变所蕴藏的规律性内涵的惯性延伸，也是安倍内阁推动日本国家发展战略转型的现实需求，但却有可能因缺乏决策制衡而误导日本的国家发展。

　　安倍内阁决策过程的上述类型特征分析，是基于不同行为主体之间的相互关系来判定的，彼此间既独立又有所交叉。在日本，由于议会内阁制下的执政党领袖与首相为同一人，占据决策主导地位的首相官邸、政治家、政府与执政党等四种行为主体必然交叉于“首相”结点，唯有首相分别带有这四种行为主体的本质属性。这就是说，安倍内阁决策过程的四种类型特征均共同指向“强化首相权力”的总趋势。该趋势的背景在于，“强化首相权力”是冷战后日本政治行政制度改革的主要内涵，也是实现“政治主导”目标的核心内涵。从桥本龙太郎内阁时期的中央省厅制度改革至此后不断完善的首相辅佐机制建设，均带有“强化首相权力”的性质。同时，“政治主导”作为冷战后日本国内推行各项政治改革时所高举的旗帜，并不仅是为了政治家能够对官僚“说了算”，也不是为了提升执政党所属国会议员的立法能力，而是为了确立以首相为中心的内阁在决策过程中的主导地位，“政治主导”目标的核心内涵就是“内阁主导”。对此，日本学者也认为：“所谓的政治主导是‘内阁或官邸主导’，绝非‘政治家主导'。”