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奥巴马APEC之行:能否收获菲律宾军事大礼包?

中国日报网张行 2015-11-17 17:09:19

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奥巴马APEC之行:能否收获菲律宾军事大礼包?

11月16日,在土耳其安塔利亚,美国总统奥巴马在新闻发布会上发言。(图片来源:新华社)

中国日报网11月17日电(张行) 奥巴马此次的菲律宾APEC之行,有一个举动非常耐人寻味。首脑峰会召开之前,11月17日奥巴马登上菲律宾“德尔毕拉尔”号巡洋舰接见菲美海军人员,并且在军舰上与菲律宾国防部官员就两国安全合作展开会谈,内容包括美国对菲律宾海上安全的承诺和一揽子军事援助等问题。值得注意的是,美国援助的“德尔毕拉尔”号曾经参与2012年的黄岩岛对峙事件。奥巴马此次菲律宾之行第一场活动就是在该巡洋舰上谈军事合作,联系之前美国军舰强闯中国南海岛礁等一系列背景,美菲双方是否会借此次奥巴马来访落实拖延已久的军事基地问题,是我们必须保持高度关注的一个议题。

《增强防卫合作协议》再起波澜

去年4月28日,奥巴马首次访问菲律宾前的数个小时,菲美两国政府紧急签署了《增强防卫合作协议》(Enhanced Defense Cooperation Agreement,EDCA),这被外界解读为菲律宾为了支持美国“亚太再平衡”战略,为奥巴马来访准备的一份厚礼。根据EDCA的条款,美军将获得更多菲律宾军事基地的自由使用权,包括可以根据军事需要在菲律宾任意地点修建军事设施,驻军规模无限制,而且在军事基地内将享有完全治外法权。该协议的签订,在菲律宾各界引起广泛的争论。反对者认为新协议等同于重建永久性美国军事基地,而菲美关系将重回冷战的“特殊关系”时代,并进一步在南海问题上挑衅中国。由于菲律宾左翼政党的反对,菲国会迟迟未启动授权程序,因此阿基诺和奥巴马政府都寄望借此次访问毕其功于一役,推动协议“过关”。美国驻菲大使菲利普·戈德堡(Philip Goldberg)在上周表示“奥巴马与阿基诺的双边首脑会谈将以中菲南海争端和EDCA为重点”,加之美菲双方把奥巴马在菲律宾的第一站定为军舰上谈军事合作,这些信号的释放都有为EDCA站台造势的考虑。

美国总统来访历来是菲律宾政坛的重大事件,加上近期的南海争端背景,一切都似乎预示着事情会如奥巴马上次访菲一样顺利——各方普遍判定奥巴马参加APEC期间,EDCA会无障碍通过。但是,事情在上周出现新的变数。11月10日菲律宾参议院以巨大优势(15:1)表决EDCA无效,宣告美国军事基地重返菲律宾的时间表仍是未知数。

菲国内反军事基地的几种考量

在最近一轮的中菲南海争端中,菲律宾政府和媒体都极力打造悲情舆论,塑造一个“被中国在家门口欺负的菲律宾”,所以EDCA此时在菲律宾社会不乏大量支持者。那么菲参议院为何会在阿基诺与奥巴马双边会谈前夕让两人难堪呢?综合来看,菲律宾国内反对EDCA者有以下几种考量。

其一,中菲双方都已声明APEC会议期间不会讨论南海问题,菲律宾政府显然也不愿意在大会期间激化亚太区域的紧张局势。尤其是菲律宾国内左派担心菲律宾一旦绑上美国战车,菲律宾的美国军事基地会成为亚太冲突新的风暴中心和麻烦来源。冷战时期,菲律宾曾长期追随美国的“遏制中国”政策和越战政策,严重制约菲律宾发展自己的独立外交。部分参议员认为EDCA的真实目的无非是给美国提供一个战略投射平台,为遏制中国崛起的“亚太再平衡战略”寻求一个支点。EDCA只是美国所寻求的21世纪全球前沿作战基地(Forward Operating Sites, FOS)网络的一环,绝非出于阿基诺政府所宣传的保护菲律宾安全利益的目的。恰恰相反,一些菲律宾政界领袖认为EDCA会把菲律宾进一步拖入美国策划的地区冲突中,成为巨人博弈时被殃及的小个子。

其二,冷战时期美国军事基地是美国对菲新殖民主义的象征,而菲律宾国内民族主义有着悠久的反美国军事基地的传统。1992年,美国在菲的苏比克海军基地和克拉克空军基地正是在风起云涌的反对浪潮中狼狈离开,以亲美著称的时任总统阿基诺夫人(阿基诺三世的母亲)也未能说服参议院延长基地条约。而且,美国军事基地在菲律宾社会和舆论都有着槽糕的历史记录,长期以来美军人员枪杀菲律宾平民的案件层出不穷。一旦EDCA通过,美军加大在菲律宾的军事部署,必然会刺激菲律宾民族主义,并进一步造成菲律宾社会分裂。

其三,阿基诺的任期即将结束,在国内反对声音此起彼伏的情况下,已经进入“准看守政府”状态。菲律宾政府部分议员希望新政府能够缓和与中国的关系,在更加理性、减少美国压力的状态下与中国探讨彼此之间的争议,毕竟近年中菲经贸合作快速发展,中国已是菲律宾的第二大贸易伙伴。因此,菲律宾参议院不愿意在阿基诺即将下台前夕再惹麻烦,尤其是在APEC会议中国国家主席习近平访问菲律宾期间。

其四,菲律宾部分国会议员是出于维护宪法和参议院权威的考量反对EDCA。根据菲律宾1987年宪法规定:“菲律宾领土不允许外国军事基地、部队和设施驻扎,除非该条约得到参议院票决通过”。而阿基诺和奥巴马政府都坚称EDCA只是行政协议,而非两国正式条约,企图绕过参议院暗度陈仓,因此参议院选择在两国首脑会谈前否决EDCA的合法性并以此表明态度。事实上,2014年4月菲美两国政府匆忙签订EDCA的原因之一,就是当时美国政府把签署EDCA作为奥巴马访问菲律宾的前提条件,阿基诺为争取奥巴马来访带来的政治红利,踢开参议院先斩后奏。

EDCA后续发展的可能性

虽然菲律宾参议院否决了EDCA的合法性,但是EDCA并非没有转圜的余地。由于EDCA到底是外交条约还是行政协议,将由菲律宾最高法院最后裁定,所以如果最高法院裁定EDCA属于外交条约,以目前菲参议院的表态来看,EDCA将凶多吉少;如果最后裁定是行政协议,根据1998年美菲《访问部队协定》的先例,EDCA仍将绕过参议院正式生效。

阿基诺政府已经向最高法院寻求帮助。菲律宾外交部在新闻发布会上指出只有最高法院才能裁决EDCA的合法性,美国驻菲大使戈德堡也在接受采访时表示“期待菲最高法院的决定”。那么,菲律宾最高法院将如何接这个皮球呢?

菲律宾最高法院已经就EDCA在11月10日和16日进行了两次审查,阿基诺本人以及菲国防部、外交部、财政部和陆军最高长官都接受了传唤问询,按照计划表将在11月17日或18日即APEC会议期间宣布裁定结果。综合分析来看,最高法院最有可能的回应方法是寻找借口拖延最终裁决的日期,以避开APEC的敏感时间。

其一,无论最高法院作出何种裁决,都会对参会的两位重量级领导人中的一位发出不友好的信号,从而破坏APEC大会的气氛。根据菲律宾政府此前承诺APEC期间避谈南海争端,以免让中方尴尬的一系列表态来看,最高法院很可能避开这一时间。

其二,目前菲律宾国内以及最高法院内部仍然对于EDCA存在巨大分歧,尤其是参议院的“突袭”让阿基诺政府措手不及,而且最近几天还有一些重量级前政府高官、知名教授、律师等组成的反美、反阿基诺组织不断向最高法院提交请愿书反对EDCA。因此,最高法院也需要时间消化这些争论,不太可能按照原定时间表宣布裁决。

目前最有可能的裁决时间是菲律宾最高法院12月中旬的全院庭审期间,也有可能拖延至新任政府上台之后。但是,有一点可以明确的是,在中菲南海岛礁争端持续发酵的背景下,菲美传统军事同盟关系进一步加强应无太大变数。所以,菲律宾方面很可能在避开敏感时间点,并且安抚国内反对情绪之后,以类似“有条件通过”的方式将EDCA合法化。(华侨大学国际关系学院助理教授 张行)

 

 
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