5月26日拍摄的南沙灯塔建设开工仪式。 当日，交通运输部在我国南沙群岛华阳礁举行南沙灯塔建设开工仪式。据介绍，为提升南沙海域民用导航助航能力，交通运输部将在华阳礁、赤瓜礁建设两座多功能灯塔。灯塔建成后，将为航经该海域的各国船舶提供高效导航助航服务，大大提高南海海域船舶航行安全。（新华社发 卢锐 摄）
中国日报网5月27日电 美国《华尔街日报》5月12日报道了美国国防部将派遣军舰、军机进入南沙岛礁领海领空的信息，以确保所谓的在南海的航行和飞越自由；5月20日，美国常务副国务卿布林肯在印尼雅加达出席会议时称，中国在南海填海造地等行为将引发地区局势紧张、不稳定甚至冲突；5月20日，美国P-8A侦察机飞越中国正在开展建设活动的南海岛礁上空，遭到中国海军8次警告。这一系列的言论和行为引发国际社会的高度关注，并将严重影响中国在南海的外交、主权、安全等问题，所以，分析其危害性及可能影响，并阐述中国在南沙岛礁的加固行为的合理性和合法性，以避免南海问题再次爆发，就特别重要。
众所周知，中美两国已在专属经济区内的军事活动问题（军事测量活动、谍报侦察活动、联合军事演习）上存在严重的对立和分歧。这是由于《联合国海洋法公约》（简称《公约》）并未对“军事活动”作出明确规范而造成的结果。所以即使从海洋和平利用、海洋科学研究的角度进行分析，也存在不同的理解和认识，进而在国家实践中出现不同甚至对立的做法。其焦点在于在专属经济区内的军事活动是否需要沿海国的事先同意还是可以自由使用的对立。鉴于军事活动问题的高度敏感性和现实必要性，所以，只有在《公约》第58条第3款，并结合第59条（解决专属经济区内剩余性权利归属的原则性规定）的原则精神和立法宗旨，根据特定活动的状况加以判断。
尽管美国不是《公约》的成员国，但专属经济区制度已成为习惯国际法，这得到国际司法判例和国家实践的确认，所以，美国也应遵守《公约》的专属经济区制度。但即使如此，如上所述，在《公约》的框架内是无法解决中美两国之间存在的军事活动问题争议的。所以，只能通过双边对话协商解决，以增加理解和互信，特别应遵守两国军事部门于2014年10-11月缔结的《重大军事行动相互通报机制》和《海空相遇安全行为准则》，以规范两国军事部门海空安全行为，确保专属经济区内军事活动有序，进而共同维护海洋的航行自由和安全。
美国对中国在南沙群岛大量填海造陆并于其上建设机场跑道表示严重关切。美国认为沿海造陆并不能扩大领土主权，挖掘海床严重威胁了生态环境，违反了《南海各方行为宣言》，中国基于海洋法主张领土主权的言论十分模糊。那么，美国的这种看法是否合理呢？中国在南沙岛礁的行为是否合法呢？
首先，在南海的岛礁建设行为并不限于中国，美国对其他国家在南海诸岛的建设行为从未发表关切和异议，也无批评他国违反《南海各方行为宣言》的先例，所以，美国上述言行采取了双重标准，很难被中国所接受。
其次，中国在南沙岛礁的加固和扩建行为，只是为了维护自己国家的海洋权益，包括保护基点、改善设施和环境、为提供公共产品创造条件等，根本不存在扩大领土主权之要求，也无威胁生态环境之行为。这是属于中国主权范围内的事项，根本无容他国置疑。但为了让国际社会理解和认识中国在南沙行为的意图和目的，显然有阐述和说明之必要。
中国在南沙岛礁的扩建和加固行为，并不会因为他国的反对而停止，因为这是主权范围内的事项。但为避免他国引起误解和误判，加强与这些国家之间的协调和沟通，增进互信，包括共同遵守和规范相关的海空行为和制度，则是必不可少的。为此，中国应对美国军舰进入南沙岛礁领海航行的具体对策建议，主要体现在以下层面：
中国应加强与美国的沟通和协调，特别应遵守中美两国军事部门已经缔结的相关制度（如《重大军事行动相互通报机制》、《海空相遇安全行为准则》），包括通过两国军事部门的军舰和军机的演练和演习，增进理解和互信，避免误解和误判。对于中美两国在军事活动问题上的对立和分歧，可在《专属经济区水域航行与上空飞越的行动指针》（2005年9月）、《亚太专属经济区内互信和安全构筑原则》（2013年10月）的基础上，为共同制定和完善其制度作出努力。同时，对于领海内的军舰无害通过制度，也可加强沟通和协调，以进一步完善《公约》规范的领海无害通过制度。换言之，中美应以双边层面存在的对话和协商机制的互动为基础，为进一步修正和完善《公约》的专属经济区制度和领海内的军舰无害通过制度作出贡献。
中国也应加强与东盟国家之间的合作与交流活动，包括联合举行海上搜救演习、自然灾害预防和控制、海洋环境检测、打击海盗行为等领域的合作，即加强在海洋低敏感领域的合作进程，以共同维护南海的和平与安全。尤其应规范各国的行为与行动，使其符合包括《南海各方行为宣言》在内的国际法的原则和制度，为此，特别应就制定“南海行为准则”举行密集的磋商和谈判，以共同推进维护南海稳定的成果和业绩，以证实中国和东盟国家通过努力可以确保南海的和平与稳定。在此应该强调指出的是，即使中国与东盟国家经过努力缔结了“南海行为准则”，但它只能对解决南沙领土争议问题作出原则性的规定，南沙领土争议问题仍应通过相关国家之间的政治方法或法律方法解决。但“南海行为准则”的制定对于进一步规范各国在南海的行为则是有重要的意义的，也体现各国具有继续稳定南海的意愿，这是值得肯定的。
不可否认，中国自2014年以来在南沙岛礁的扩建与加固行为的目的，不仅是为了改善基础设施环境和条件，为提供公共产品创造条件，也有加强对南沙领土和海域控制的意愿，以及以实质性地运用自主开发推动合作开发、共同开发进程含义，所以，中国并不会因他国的强烈反对而停止相关行为与活动。但为切实地维护中国在南海尤其在南沙的主权、主权权利和管辖权，在持续加强沟通和协调的基础上，进一步明确和完善国内的海洋政策与法律制度就显得特别紧要。
（作者：金永明 上海社会科学院中国海洋战略研究中心主任，法学研究所研究员）
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