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开城工业园区建设始末(背景资料)

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开城工业园区建设始末(背景资料)

2004年到2005年间,开城工业园区俨然成为韩国企业的试验田。

  早在1998年,郑周永与朝鲜领导人金正日两次会谈,就向金正日提出了建设经济特区的构想。1999年,郑周永与金正日又有过几次会谈,这几次会谈对朝鲜同意合作建设工业园区起到了决定性作用,双方最后签署了7项经济合作项目协议

  2000年8月5日,现代集团派出一个专家组前往朝鲜,开始为工业园区选址。经过几天的工作,专家组最终选择了开城

  2014年2月5日,韩国《中央日报》报道,韩国中小企业中央会会长金基文表示:“希望在朝鲜设立中小企业专用工业园区——第二个类似开城的工业园区。”

  金基文介绍说,“韩国现在等着入驻开城工业园区的中小企业有2000多家,而已经入驻的企业有很多也在谋求扩张。”“为此,需要建设第二个开城工业园区”。至于新工业园的选址,金基文认为,首选是临近开城的海州或是朝鲜西海岸的南浦,其次为朝鲜东北部的罗津·先锋特区。

  韩国中小企业中央会是韩国五大经济组织之一,拥有290多万会员,对韩国政府的经济决策有着重要影响。该会会长金基文此番表态的背景是:开城工业园区2013年4月被朝鲜方面宣布关闭,韩朝双方达成协议后又在当年9月重新启动。直到当年12月,开城工业园区的产值才基本恢复到停工前状态。

  此外,韩国目前仍在执行限制与朝鲜进行经济交流的“5·24”措施。2010年3月发生“天安舰沉没事件”后,韩国政府于当年5月24日宣布中断除开城工业园区之外的一切对朝人员和物资交流,中断双方贸易,也禁止对朝鲜新增投资。

  在开城工业园区发展前景不明的背景下,代表韩国中小企业利益的中小企业中央会提出希望在开城以外的朝鲜其他城市新建工业园区,这不仅与韩国政府限制对朝新增投资的做法公开唱起了“反调”,也让开城工业园区的命运再度引起外界关注。

  过去几年,每当韩朝关系出现紧张,开城工业园区总是成为观察双方关系发展的“风向标”。与朝鲜屡次试图关闭开城工业园区不同,韩国中小企业却表现出在朝鲜再建一座新工业园区的强烈愿望。究竟开城工业园区的模式是否可以复制到朝鲜其他地区?这不仅仅取决于如今韩朝双方政府关系的发展,也有必要将目光转向10多年前开城工业园区建设之初。

  “阳光政策”产物

  在伊索寓言中,“北风与太阳”的故事传播甚广。北风和太阳争论谁能让行人脱下外套,结果北风越是凛冽,行人将衣服裹得愈紧,而太阳不费力气,只是温暖地照耀,就轻松让人脱下了外套。在韩国,这一寓言是对朝鲜实行“阳光政策”最好的注解。

  二战后的韩国历届政府,依据国际国内环境的不同对朝鲜实行了不同的政策。但长期以来,韩朝双方互相敌对,“武力统一”等激进口号并未完全消声。直到上世纪80年代,局面才出现了转变。当时美苏关系缓和,韩国国内独裁式的威权体制开始逐渐被温和而保守的民选政府所取代。韩国政府对朝鲜采取了更加务实、和缓的措施。

  在上世纪80年代,韩朝双方不仅实现了首次离散家属见面,还举行了体育与红十字会等方面的会谈。尽管这些会谈层次大多较浅,但却为后来双方更广更深层次的交流进行了铺垫。

  在韩国卢泰愚政府时期(1988至1993年),南北关系相比以往更为缓和,韩朝双方于1991年同时加入了联合国,双方在这几年间共实现了8次“总理级”会谈。此外,还签署了《朝鲜半岛无核化共同宣言》、《关于南北和解、互不侵犯和合作交流协议书》。这些都大大促进了双方的经济合作。韩朝关系处在了历史最好时期。

  不过,在这一时期,虽然双方经济与民间交流加速,但却受到政治因素与外部环境深度影响。当双方出现政治纷争时,不可避免地波及双方的经济交流。而当外部环境尤其是朝美关系出现变化时,朝鲜对韩国的政策也会出现变化。

  1993年,朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》,朝鲜首次核危机爆发,韩朝关系出现紧张。而1994年,金日成去世,韩国政府阻止韩国民众前往朝鲜进行吊唁,引起朝鲜大为不满。双方关系发展再度陷入僵局。

  直到1998年2月,韩国第一位赢得总统选举的在野党候选人金大中就任总统,韩国的对朝政策迎来了大调整。金大中曾长期致力于反对李承晚、朴正熙与全斗焕的独裁统治,并为此长期遭到流亡、入狱。政治理念与以往韩国领导人不尽相同,也让金大中对朝鲜具有了全新的思维。

  金大中提出要让半岛南北关系在和解、合作与和平稳定的基础上实现发展。为此,金大中政府采取了许多与以往政府不同的做法。比如,淡化了对“北方威胁”与“南北统一”的宣传,而更多希望通过合作、和解来促进朝鲜渐进式的变化,实现最终的和平乃至统一。

  在经济交流方面,金大中政府采取了“先经后政”、“先易后难”、“先民后官”、“先予后取”等方式,积极鼓励双方进行民间交流。

  金大中政府这一系列政策被称为“阳光政策”。在这一政策之下,朝韩双方关系迅速改善,韩国民间与朝鲜的经济交流也开始逐渐增多。1998年,当时已经是83岁高龄的韩国现代集团创始人郑周永领着500头黄牛作为礼物越过军事分界线进入朝鲜,开启了著名的“黄牛外交”,由此也拉开了南北双方经济合作的大幕。

  现代集团是韩国最大财团之一,其产值一度占韩国国内生产总值约20%。现代集团创始人郑周永1915年出生于朝鲜,对朝鲜怀有深厚情感。1988年,韩国对朝鲜政策有所松动,1989年,郑周永即前往朝鲜洽谈商业合作。郑周永很早就酝酿了在朝鲜的投资计划,只是因为政策原因,始终无法落实。

  大财团的推动与金大中本人的“阳光政策”取向“一拍即合”。2000年6月,金大中在平壤与金正日实现历史性会谈,双方签署了《北南共同宣言》,随后启动了包括建设工业园区、金刚山旅游等一系列经济合作计划,这些计划都和郑周永最初的设想基本一致。

  为何选址开城

  在韩朝双方最初拟定的经济合作项目中,包括了开城工业园区、金刚山旅游与南北铁路连接。其中,开城工业园区与金刚山旅游均由韩国现代集团主导。

  早在1998年,郑周永与朝鲜领导人金正日两次会谈,就向金正日提出了建设经济特区的构想。1999年,郑周永与金正日又有过几次会谈,这几次会谈对朝鲜同意合作建设工业园区起到了决定性作用,双方最后签署了7项经济合作项目协议。不过,在工业园区选址问题上双方的意见并不一致。现代集团主张将园区建在朝鲜南部的海州或南浦,而朝鲜方面主张建在中朝边境的新义州。

  双方围绕选址问题僵持不下,直到2000年,事情出现了转机。

  2000年6月,金大中与金正日在平壤实现历史性会面,签署了《北南共同宣言》,并提出要在建设工业园区等多个方面加强经济合作。在这次会谈之后,郑周永的设想逐步得到落实,并且被提升到了“韩朝合作”的高度。

  2003年韩国监察院的一份报告指出,2000年6月,现代集团向朝鲜方面提供了2亿美元。外界甚至有评论认为:现代集团通过向朝鲜提供资金,换取了金正日与金大中的会面。

  对于现代集团的“献金”与首脑会谈之间可能的关联,金大中严词否认。不过,在首脑会谈之后,现代集团在朝鲜的经济合作项目进展加快是不争的事实。

  2000年韩朝签署《北南共同宣言》仅13天之后,郑周永与其子郑梦宪等20多人访问朝鲜,与金正日会面超过4个小时。最终双方在工业园区的选址问题上取得了进展。朝鲜方面对于工业园区的选址作出大幅让步,不仅仅提供了海州、南浦与新义州三个选项,还增加了朝韩军事分界线附近的城市开城。现代集团可以从四座城市中任选一个。

  2000年8月5日,现代集团派出一个专家组前往朝鲜,开始为工业园区选址。经过几天的工作,专家组最终选择了开城。而此前,开城从没有出现在现代集团的备选城市名单中。

  与海州、南浦等朝鲜城市相比,开城不论对于朝鲜,还是对韩国均有特殊意义。开城曾是朝鲜半岛第一个统一国家高丽王朝(918年-1392年)的首都,有过500年的建都史,境内古迹众多,还是著名的高丽人参的主产地。

  从地理上看,开城位于朝鲜半岛中部,北距平壤约170公里,南距朝韩军事分界线仅有几公里。著名的板门店与38度线都在其附近。而从韩国一方来看,开城距离韩国首都首尔仅有70公里。排除道路交通因素,从直线距离上看,开城到韩国仁川港与仁川机场的距离甚至与首尔到仁川的距离相当。

  此外,值得一提的是,开城与首尔所在的地区有着历史文化方面的一致性。开城在历史上长期属于首尔附近的京畿道,与韩国首都首尔说着同一种朝鲜语方言。在二战结束后,美苏以38度线为界分别占领朝鲜半岛南、北部,而开城恰恰位于38度线以南。在朝鲜战争开始前的几年,开城一直是韩国的城市。朝鲜战争期间,南北双方围绕38度线展开军事竞逐,最终在这条线附近形成了战略均势,而开城由朝鲜一方控制,从此被划入朝鲜。

  从开城的历史地位与地理状况不难发现,韩朝双方将工业园区设在开城,有着浓浓的象征意味。一方面,开城临近军事分界线,可借此来彰显双方的军事和解,另一方面,也可感今怀古,提醒双方有着共同的历史连接与统一国家的使命。此外,从交通与距离上看,开城与首尔之间仅仅70公里的距离,对于韩方也相对便利。

  开工一波三折

  2000年开城工业园区项目确定之后,现代集团曾乐观宣称会很快动工,但事实证明,这样的一个韩朝共建的工业园区面临的障碍不少。首先是园区的基础设施与法律问题,再就是韩国拟入驻企业关注的“投资保障措施”,一旦这些问题无法得到有效解决,开城工业园区的前景便无法得到保障。

  由于存在诸多悬而未决的问题,2000年之后的3年间,开城工业园区的计划始终停留在纸面上。而美国也对建设这一工业园区的计划态度冷淡。一位美国政府高级官员曾表态:“开城工业园区不会影响美国对朝鲜的经济制裁。”美国甚至也在担心朝鲜将从开城工业园区获得的利益用于加强军事。不过,美国的态度以及项目进展缓慢始终未能影响韩国一方的决心。

  2002年10月,现代集团旗下现代峨山公司宣布,已经获得了开城工业园区50年以上的单独开发权,并有权转让。而现代峨山公司又引入了韩国国有的土地开发商韩国土地公社进行共同开发。

  2002年11月,朝鲜最终通过《开城工业地区法》,为开城工业园区的建设扫清了障碍。这部法律规定,韩国人可以担任开城工业园区管理机构负责人,韩国与外国企业以及个人均可以在该地区投资工业、贸易、商业、广告、旅游等事业,此外,这些企业在聘请朝鲜员工以及土地与税金方面都将获得优惠。

  更为值得一提的是,朝鲜还在法律执行方面作出了重大让步:在工业地区内一般不适用朝鲜法律,也不会对韩国人及外国人实行拘留、逮捕和住宅搜查。

  在外界颇为关注的基础设施方面,朝鲜提出,工业区内的电力、用水与社会设施将由开发商负责建设,这为韩国政府直接提供基础设施方面的支援敞开了大门。

  2003年6月28日,朝鲜方面进一步公布了开城工业园区外商投资细则,完成了开城工业园区启动建设前的“最后一步”。6月30日,开城工业园区正式动工。这距离韩朝双方2000年达成的合作计划协议已经整整3年。

  一年之后,2004年6月30日,开城工业园区首期共2.8万坪工程正式竣工。当年12月,首家入驻开城工业园区的韩国厨具生产企业LivingArt公司正式投产。几个月后,当这家企业将生产的第一批铁锅运到首尔的百货商店时,受到消费者的追捧。

  在这一时期,韩朝双方政府间的关系基础并不稳固。2004年6月前,围绕朝核问题的六方会谈已经举行了三轮,但在7月以后却毫无进展,双方政府间的对话处于中断状态。然而,双方政府对于开城工业园区这一项目,却表现出少有的“和缓”。

  2004年到2005年间,开城工业园区俨然成为韩国企业的试验田,在基础设施方面也逐步完善。从韩国媒体报道看,这一时期,从首尔到开城之间的巴士启动试运营,韩国多家银行为进入开城工业园区展开竞争,一些医院考虑入驻开城,有韩国明星还前往开城工业园区进行了时装表演。而韩国政府方面,不仅为工业园区提供了电力、通信等支持,还向朝鲜开城居民提供了蜂窝煤和火炉。开城工业园区已经是韩朝双方政府表达“和解”与“合作”的少有舞台。

  模式难以复制

  在开城工业园区模式中,由朝鲜一方提供土地与劳动力,而韩国一方提供技术与生产设备。工业园区的主权属于朝鲜,朝鲜对工业园区实施特别法律。工业园区由韩朝双方共同组成的管理委员会负责管理,韩国人还可以成为管理委员会的负责人。

  这样的模式曾经被很多韩国人认为是理想的模式。一方面,朝鲜拥有低廉的劳动力价格,而韩国有大量中小企业苦于国内的高工资,积极谋求赴海外发展。与中国、越南等地相比,朝鲜与韩国拥有文化、语言上的一致性,距离也非常近。从更大的政治层面看,开城工业园区的发展还可以形成示范效应,促进朝鲜内部的变化与经济的对外开放。

  韩国中小企业一度对开城工业园区非常看好。2004年,已有1600多家韩国企业希望入驻开城工业园区。而开城工业园区入驻难度颇高,正式开园前的竞争率一度超过8.7比1。在2013年4月被关闭之前,共有123家韩国企业入驻开城,雇佣朝鲜工人5万多人。年均产值也从2004年的4200万美元增加到近20亿美元。

  尽管这与现代集团曾经设想的2008年到2012年产值达到200亿美元、实现朝鲜35万人就业的目标差距明显。韩国国内不少人对这一园区仍抱有谨慎乐观想法:在金刚山旅游等合作项目相继中断之后,开城工业园区已成为硕果仅存的惟一项目。

  “复制”开城工业园区在韩国国内一直不乏支持者。韩国中小企业中央会便是其中之一。其实,早在2005年,韩国商业投资协会就曾宣布,韩国和朝鲜将推动在平壤建立一个为中小企业服务的联合工业区。2006年,韩国统一部长李在祯也表示:开城工业园区发展势头喜人,南北合作的模式已经获得充分认可。韩国方面正在筹划第二个“开城”,并将与朝鲜方面商谈选址问题。

  如今,几年过去,上述“复制”计划均未见下文。有已经撤出开城工业园区的韩国企业曾表示,尽管中国等地存在成本较高等问题,但在开城工业园区,订单的生产经常因为双方政府关系变动而无法即时交付。韩朝关系的不确定性才是开城工业园区难以复制的关键。

  此外,对于韩国企业来说,开城工业园区内的“政治色彩”很重。曾有韩方员工因抨击朝鲜政治体制而被关押、扣留。这些都影响了韩国不少企业的投资意愿。

  根据韩国媒体报道,曾经首家入驻开城工业园区的韩国厨具生产企业LivingArt已于2005年倒闭。而2014年,又有5家企业宣布撤出开城工业园区。尽管开城工业园区对韩朝双方都有着重要的意义,但目前来看,在韩朝双方政府缺乏基本的沟通与信任前提下,要想在朝鲜复制开城工业园区的模式,韩朝双方显然需要进行一番“博弈”。

  《 国际金融报 》( 2014年04月28日 第 22 版)

 
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