军事科学院外军部亚非室副主任、大校丁皓
经过独立以来60多年的建设，印度建立起一支规模位居世界第三的正规军事力量，以及规模庞大、种类众多的准军事部队和后备力量，确保了国家的安全稳定。进入21世纪，为适应世界军事形势和战争形势变化的需要，印度启动了新一轮军事改革，旨在解决制约国防和军队发展的一些瓶颈问题，为军队向信息化转型做好制度和机制安排。
重点改革三大领域
一般认为，印度军事改革始于2001年2月26日内政部长阿德瓦尼领导的部长小组向政府呈交的有关国家安全、国防和军事问题的报告。有两个主要因素影响这一轮军事改革：一是1998年核试验所引发的严重后果，另一个是1999年印巴卡吉尔冲突的深刻教训，后者是更为重要的因素。
印巴卡吉尔冲突发生后，印度举国上下深感震惊，并要求彻底检讨在安全、情报和国防等领域存在的问题。为平息公众的不满，印度政府成立了卡吉尔评估委员会，评估冲突原因，检讨国防安全问题，并提出应对措施。该委员会最后向印度政府递交了一份报告。为落实该报告提出的建议，瓦杰帕伊总理于2000年4月下令组建了一个由内政部长阿德瓦尼为组长、包括国防部长费尔南德斯等在内的部长小组，总体评估国家安全问题并提出解决方案。2001年2月26日，部长小组向瓦杰帕伊呈交了关于国家安全与国防改革措施的报告，并获得印度政府批准，由此拉开了印度当前军事改革的序幕。
印度军事改革范围广泛，涉及国家安全、国防领导体制、作战指挥体制、情报体制、国防工业体制，以及边境管理、军地关系、反恐作战、军人待遇等众多领域。纵观十余年来印度军事改革的轨迹，虽然不同阶段改革的侧重点有所不同，但围绕高层国防领导体制、作战指挥体制和三军一体化的改革始终贯穿全过程，这是印度当前军事改革的重点，也是影响军事改革的瓶颈所在。
印军是在继承英印殖民军的基础发展而来。这支军队不仅承袭了英国殖民者的安全、防务思想，也全盘接受了一套英式的军事体制。印度独立后，在此基础上加以发展，逐步形成了目前以“文官治军、三级决策、三军分立”为基本特色的国防体制。
所谓“文官治军”，就是国防部掌控军队的领导管理体制。印度宪法规定，国防部由文官组成，是实体性部门，列入政府编制序列，拥有全面的军政权和军令权。所谓“三级决策”，就是建立由最高国防决策机构、统一的国防领导机构、军队执行机构组成的三级国防决策体制。在这一决策链中，以总理为首的内阁安全委员会为最高国防决策核心机构；国防部是最高的国防领导机构；军方处于最低层次，只有执行建议权，而无决策权。所谓“三军分立”，就是军队不设统一的统率机构(如总参谋部)，陆海空三军分别建立各自的作战指挥体制。
印度建立“文官治军、三级决策、三军分立”的国防体制，一方面确保了文人政府从权力结构、决策程序和军事预算等各方面对军队实施控制，有效管住了军队，避免了发生军人参与军事政变的风险；另一方面，印度陆海空三军独立平行、自成体系的体制，提高了海、空军的地位，便于政府直接向海、空军拨款，给予特殊优厚的发展条件。但随着时间的推移，特别是经过战争实践，这一体制的弊端也显而易见，突出地表现为责任与权力分离、决策与执行脱节。从一定意义上讲，管住了军队，却牺牲了战斗力。主要表现在：
首先，从国防决策体系看，重大的军事决策权集中在内阁委员会和国防部手中，军方无权参与决策，容易造成决策失误。由于决策者没有军事背景，不谙军事规律与特点，只是从政治角度考虑问题，因而难免在决策上出现失误。如1962年的中印边境战争，印军认为失利的主要原因之一就是政治领导人和文官独断专行，战略决策缺乏军事考量，造成军事行动失误。
第二，从领导管理体制看，国防部与军方之间存在权责分离、决策与执行脱节的现象。一方面，三军司令部只是在国防部领导之下的执行指挥机构，但却不在国防部组织系统内，军队的财权、物权、调动权和福利待遇等均由国防部掌控；另一方面，国防部长和国防秘书等都是“政治性”任命的文官，一般都是到期离职，频繁更迭使他们不能深入了解国防和军事事务，同时又缺乏专业和技术背景，造成决策频繁失误。如印度经常出现花大价钱买来的武器装备不实用、不适用的问题，但失误的责任和骂名却要由军队承担。
第三，从作战指挥体制看，陆海空三军各成系统，各自为政，严重影响军队的全面建设和联合作战能力的提高。由于没有统一的统率机构(总参谋部)，参谋长委员会只是一个协调机构，既没决策权，也无否决权，造成军队建设缺乏整体协调。决策上的不协调表现在作战上的不协同、不合作，各打各的仗。第一次印巴战争，主要是陆军打的，空军只提供了运输支援，海军则未加使用。1965年的印巴第二次战争中，担任陆军参谋长并兼任三军参谋长委员会主任的乔杜里将军，认为这场战争只是陆军的事，动用海、空军将是偶然的，因此没有通报海、空军。1999年的印巴卡吉尔冲突，空军甚至拒绝出动作战飞机参战。
为此，印度多年来一直试图对国防体制进行改革，以解决功能紊乱的问题。在领导体制方面，采取的主要措施有：一是使三军参谋长列席内阁安全委员会会议，并成为国防安全委员会成员，参与最高国防决策，解决国防政治、外交与安全脱节问题。同时，成立国家核管理局和战略力量司令部，既确保了文人政府对核武器的绝对控制，又使军队领导人进入了核武器决策圈。二是改组国防部，将陆海空三军总部与国防部合并，增加国防部军官人员比例，以减少决策渠道，增进协调与融合，增加国防管理和决策的专业性和科学性，消除高层领导管理体制存在的权责分离、决策与执行脱节问题。三是设立国防参谋长，使其成为参谋长委员会的常设主席和政府的唯一“首席军事顾问”，行使全军联合作战指挥权，以解决陆海空三军种各自为政、各自为战、缺乏协调的现象。四是以现有陆军军区、空军地区指挥部、海军地区司令部为基础，按地域编成战区联合司令部，指挥权由战区居支配地位军种的指挥官负责，统一指挥战区内三军种部队的作战。为此，印军在孟加拉湾方面成立了安达曼-尼科巴三军联合司令部，统一指挥辖区内三军种所有部队及海岸警卫队，并以其作为试点，待时机成熟时向全军推广。
关键层面建树不多
印度实施军事改革以来，在一些领域成效显著。如将军队领导人纳入国家安全委员会等决策机构，解决了国家安全和国防决策机制紊乱问题；成立国家核管理局和战略力量司令部，解决了核武器的指挥与控制问题；成立了安达曼-尼科巴联合司令部，一定程度提高了陆海空三军联合作战能力；成立了国防情报局，增强了情报获取能力和情报协调能力；成立了国防采购局，基本理顺了武器装备采购的关系，增加了透明度，提高了采购效率。然而，一些至关重要、具有全局性影响的改革，如设立国防参谋长、合并国防部和军种司令部、建立战区作战体制却未取得实质性突破。主要表现在：
首先，国防领导管理体制方面权责分离、决策与执行脱节的问题未能得到根本解决。根据部长小组建议，解决这一问题的主要措施之一是合并军种司令部与国防部。然而，在合并的问题上，由于担心大批军人进入国防部使其权力受到削弱，文官强烈反对两者合并，反对大量军官到国防部任职。虽然经过妥协，国防部同意将部分行政权和财权下放给军种司令部，并将军种领导人纳入决策系统，但军种司令部与国防部合并最终未能落实。
其次，联合作战指挥体制方面三军种各自为政、各自为战的问题未能得到有效解决。部长小组提出设立国防参谋长的建议，遭到来自国防部文官和军方的共同反对。国防部的文职官员们担心任命一个拥有较大权力的国防参谋长，可能导致其控制国防部，从而削减他们的权力；政治领导人也担心设立国防参谋长可能形成军中新的权力中心，增加军人政变风险；军队内部，空军和海军则担心设立国防参谋长，可能重回以前空军和海军受制于陆军的局面，因而也强烈反对这一建议。因此，军队内部意见的不统一，加上文职官僚和政治党派的阻挠，最终导致设立国防参谋长无法实现。尽管后来成立了联合国防参谋部(IDS)作为一种过渡办法，但由于三军拒绝向其提供高素质军官，并在晋职晋衔等方面设置种种障碍，导致联合国防参谋部基本成为一个有名无实的空架子。由于未能设立国防参谋长，也使三军种的一体化进程深受影响。比如，由于担心受陆军的控制，陆军的“冷启动”作战理论始终未被空军接受，导致该条令始终未能在全军得到运用。
第三，联合司令部未得到推广，导致未能建立战区联合作战体制。根据部长小组的建议，印度在安达曼与尼科巴群岛设立了首个三军联合司令部，并计划以其作为试点，待时机成熟向全军推广。但该司令部自成立以来就面临行政管理和作战两个难题。在行政管理方面，所属该司令部的三军部队仍然拥有各自的后勤和预算系统，联合指挥官无权调配各军种部队的物资和资源。在作战指挥方面，各军种部队仍然根据各自的军种法令对本部队实施指挥与控制，联合指挥官也无权调动部队。印度计划制定一部武装部队联合法，以此来解决联合部队的指挥与控制问题，但由于三军缺乏共识至今也未能实现。由于安达曼-尼科巴联合司令部的有效性未能得到充分展示，导致其作为“试验田”在全军推广的计划始终未能落实。由于战区体制未能得到运用，导致联勤体制也未能建立，重复建设、恶性竞争和资源浪费的现象仍然未得到根本缓解。
继续推新一轮军改
到2011年，印度军事改革已经实施了十年，但由于国防体制等顶层设计问题始终未能彻底解决，导致军队改革始终无法向深层推进，严重制约了印军现代化建设。在这种情况下，印度政府于2011年7月14日成立了由曾担任过国防、外交和内阁秘书的N·昌德拉为首的委员会，对现有的国防和安全体制进行重新评估。
2012年5月23日，该委员会向印度政府呈交了报告，由此开启了新一轮改革的序幕。昌德拉委员会的建议主要包括：一是成立一个特别工作组，加紧制定国家安全战略和军事战略，改变国家长期缺乏战略指导的局面；二是加强国防部和三军种司令部的一体化整合，密切文官与军人之间的关系；三是加强陆海空三军种的一体化整合，成立军队统一领导指挥部门；四是加强国防部与财政部、外交部的联系与沟通，确保防务、外交与财政政策的协调；五是加强国防研发组织与国防生产局的联系，提高武器系统的研发和生产效率等。
从发展趋势看，印军未来领导管理体制和联合作战指挥体制方面可能走美军模式。在领导管理体制方面，国防部仍将是实体性国防部，拥有全部的军政和军令权，但将优化其人员构成，由文官和军官共同组成。同时，将现有的陆海空三军司令部改成军种部，直接并入国防部领导，军种参谋长对所属机关和部队拥有行政领导权，但没有直接作战指挥权。在联合作战指挥体制方面，将可能采取美国式的参谋长联席会议制度，而不会效仿英国的国防参谋长模式。因为前者不但可以防止权力过度集中在参谋长身上，还能发挥集体智慧之所长，为国防部长提出军事和国防政策方面的最佳建议。印度将使现有的参谋长委员会主席常态化，使其成为总理和国防部长的首席军事顾问，平时就军队建设、国防发展、经费预算、装备采购、联合作战条令、联合训练政策向政府提出建议，战时协助国家指挥当局对军队实施战略指挥，监督军事活动等。国防参谋长将和国防秘书(国防部长的首席国防顾问)共同成为国防部长的两个主要顾问。同时，建立与联合作战指挥体制相适应的战区作战体制。
