【中共十八届四中全会前瞻系列之法学专家论依法治国】
【编者的话】中共十八届四中全会即将召开，本网邀请国内著名法学专家，对本次会议备受关注的依法治国主题进行系列独家解读。今日推出的主题为《法学专家：简政放权改革不应仅限行政许可领域》，解读人为中国人民大学法学院副教授、法学博士王贵松。
简政放权的内涵——更多的是“简政还权”
所谓“简政放权”，就是精简政府职能，简化政府不必要的事务，把政府原本已掌握的权力外放出去。仅从政府和社会两个维度来说，“简政”简的是政府的事务，“放权”放的是政府的权力，接受权力的是公民个人、市场和社会。其实质是要理顺政府与市场、政府与社会之间的关系，减少政府不必要的事务，减少政府对经济、社会、文化的不适当事前干预。从政府的角度来说，简政放权有助于明确自身的定位，减少不应有的权力，削减不该管的事务，在减负之后才能将有限的政府资源用于真正需要管理、服务、补充、监督的事务上。从社会的角度来看，简政放权的效果是减少了不必要的社会控制，降低社会主体从事生活、生产、经营的成本。
一定程度上可以说，简政放权是社会主义市场经济的内在要求。政府在管理社会时有两种常用的手段，一个是事前的行政许可，另一个是事后的行政处罚。在1996年全国人大制定了《行政处罚法》之后，全国人大常委会法工委便着手起草《行政许可法》，力图规范行政许可。2001年底中国加入世贸组织。按照世贸组织协定和中国的对外承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度。自2002年11月1日的《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》开始，国务院开始对政府的事前干预进行改革。2003年，全国人大常委会通过了《行政许可法》，并于次年7月1日起施行。
在管得过多、管得过死的历史背景下，简政放权，更多地是“简政还权”，将政府本不应掌握的权力还给应该掌握它的主体，还权于民，还权于市场，还权于社会。让公民和社会行使本应属于自己的权力，实行自我管理、自我服务、自我监督，在自治的过程中实现自我的价值。同时，降低了官民冲突的可能性，也减少了国家的执法成本，进而让国家更好地履行其应尽的职责。
简政放权的法理依据——宪法、行政许可法及诸多单行法
从根本上说，宪法确立了对简政放权的总体要求。一方面，宪法第27条第1款规定，“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”。这就确立了精简高效的原则。精简不仅是机构的精简，更重要的是国家任务的精简。另一方面，1993年修宪时在宪法第15条中写入了“国家实行社会主义市场经济”，1999年修宪将“发展社会主义市场经济”作为国家的根本任务之一写入了宪法序言。这就确立了国家与市场之间的基本关系，国家应当尊重市场经济的自我规律，而将国家的职能基本确定于提供公共物品、消除企业生产经营的负面影响上。
2003年制定的《行政许可法》为调整政府与市场之间关系提供了一个良好的范例。该法第13条规定了设定行政许可的时机，即公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。这在理论上一般称为国家辅助性原则或补充性原则。这实际上是确立“个人→市场→社会自律→行政干预”的优先顺序（个人办不好办不了的找市场，市场办不好办不了的找社会自律机制，社会不能很好地自律时国家再介入），在行政干预上又确定了“事后监督→行政许可”的介入顺序。因为在个人违反法律法规时，给予事后的监督处罚便具有天然的正当性。而行政许可则不然，它虽然旨在确保社会的安全，但却限制了个人自由，抑制了企业竞争。
此外，在各个具体许可领域，还有诸多单行法已经修改或正在着手修改，着力消除不必要的事前行政干预。当然，简政放权的手段其实不限于行政许可的改革，还应包括行政收费、行政检查、行政程序的简化等诸多方面。但目前的关注点似乎更多集中于行政许可领域。
