作者：刘琳

中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院研究员

近一个时期以来，中菲围绕仁爱礁、黄岩岛的摩擦成为南海形势中最受关注的焦点。这一事态发展固然受到美菲强化同盟关系、小马科斯政府南海政策转向等特定因素的影响而呈现出某些特殊性，但在一定程度上也反映了中国与东盟当事国在南海互动中带有普遍性的问题，包括地缘战略变化的折射、中国与东盟当事国争端的难解、外部势力介入的影响等。而这一互动的发展，是决定南海形势走向的重要因素。

当前中国与东盟国家在南海问题上面临的挑战增多，发生意外事件的风险也在上升。从地缘战略背景来看，美国将东南亚地区作为其推进“印太战略”和南海战略的重要支撑，加大对东南亚的投入，并利用东盟当事国与中国在南海问题上的分歧谋局布势，试图影响东盟当事国的行动及中国与东盟的互动。而东盟当事国基于与中国在岛礁主权及海域划界等问题上的根本性矛盾，在中美博弈加剧背景下，也在盘算各自的利益和选择，如菲律宾加强与美国的同盟关系及与日本、澳大利亚等国的防务合作，在仁爱礁、黄岩岛、铁线礁等多点频频对华挑衅；越南推进与美国的海上合作和防务交流；印尼同美国启动战略对话及扩大联合军演等，均有利用域外国家介入，增加抗衡中国筹码的考虑。

从中国与东盟当事国的争端来看，东盟当事国加紧推进旨在固权和扩权的单边行动，与中国在岛礁归属、资源开发、维权执法等方面矛盾摩擦增多，增加南海形势的不确定性。特别是2023年以来，菲律宾在南海挑衅行动成为影响南海稳定的最主要因素之一。菲海警船、海军舰艇、民船等多次冲闯仁爱礁、黄岩岛邻近海域，试图改变现状，并数次与中方舰船发生擦碰，还在中业岛建立海警站点，加强对中国船只的监控。菲律宾还刻意利用各种媒体对中方正当维权行为进行歪曲、曝光、炒作，实施所谓“强势透明”战略，企图混淆国际视听，为外部势力介入中菲争端提供借口。菲方一系列举措，使得事态不断朝着危险方向升级，加大发生意外事件甚至冲突的风险。越南、马来西亚、印尼等国则加紧推进岛礁扩建、油气勘探开发等单边侵权行动。此外，东盟当事国持续加强海空军和海警力量建设，并进一步推进彼此在南海问题上的协调合作。例如，今年1月菲总统小马科斯访问越南期间，菲越就加强海警合作签署协议。

外部因素对中国与东盟当事国南海互动的影响也更为凸显。美国拜登政府“印太战略”强调塑造中国周边环境，利用南海问题牵制中国，因此更为重视东盟的地位和作用，对东盟当事国的支持、配合显著增加，尤其突出军事与防务合作。比较引人关注的是美菲加速推进军事合作。美国已获得对菲9处军事基地进入权，并与菲制定双边防务指针，重启南海联合巡航。美菲还加快推进与日本、澳大利亚、法国等国的三边、四边合作，“美菲+”小多边合作模式渐趋成形。美、日、澳、英、法等域外国家与越南的防务合作也不断深化，且大多具有海上安全指向。越南借此与西方国家在南海问题上加强沟通协调，争取舆论和法理支持，并利用与西方军事合作提升自身防务能力。在域外势力加持之下，东盟当事国单边行动的冒险性、挑衅性有所增强，可能导致误解误判。例如，在中菲近期争端背后，美国因素不容忽视。美国不仅频繁发声，重申美菲《共同防御条约》适用南海，给菲律宾撑腰打气，而且为菲律宾的现场行动提供空中或海上警戒支持，甚至直接派出濒海战斗舰闯入仁爱礁邻近海域实施“航行自由行动”。

造成上述情况的原因，一方面是中国与东盟当事国之间的根本性分歧矛盾短期内难以化解，各方很难从现有立场后退。而且南海问题在中国与东盟当事国战略中依然属于非常敏感的问题，小的矛盾摩擦如不及时处理，在舆论的煽动下易引发升级失控。加之南海目前尚缺乏有效的区域性危机管控机制，即便中国与东盟当事国之间存在一些双边危机管控渠道，但在发生意外事件时也往往因政治因素和互信不足而无法有效发挥作用。另一方面，东盟当事国在南海问题上延续两面性，既与中国维持磋商、对话，又企图利用大国加大介入南海事务的契机，以及“准则”尚未达成的窗口期，依靠域外大国力量，加紧从军事、法理、规则、资源开发等方面进行准备，以巩固和扩大自身利益。

尽管存在上述风险挑战，但也要看到，中国高度重视与东盟关系，视其为周边外交优先方向，中国与东盟于2021年宣布将双边关系升级为全面战略伙伴关系。当前，中国与多数东盟当事国关系总体是可控的，各方对维护南海和平稳定仍有基本共识。中国与越南、马来西亚等国在南海问题上保持高层对话、磋商，并继续推进海上务实合作，如中越在北部湾定期开展海军、海警联合巡逻，中越海警举行青年警官交流活动等。即使中菲在海上发生摩擦，双方也并未完全切断沟通交流，今年1月中菲举行了南海问题双边磋商机制第八次会议，中国海军训练舰去年也访问了菲律宾。此外，中国与东盟国家积极推进“南海行为准则”磋商。目前，双方已完成“准则”案文二读，并正式启动三读，朝着早日达成有效、富有实质内容、符合国际法的“准则”又迈进一步。

中国与东盟当事国在南海问题上的互动是各自利益诉求的反映，也受到多种内外因素的影响，是长期的、复杂的过程。在此进程中，如何确保区域秩序的总体稳定，并尽可能控制大国竞争、主权争端等所带来的体系压力，对中国和东盟国家来说都非常重要。

中国与东盟当事国应着眼于共同利益和南海和平稳定，在南海问题上保持良性互动，避免陷入“行动-反行动”的摩擦冲突模式。双方应坚持在双边磋商机制框架下进行友好协商和沟通交流，增进对海上形势的共同认知，及时处理危机事态，防止升级失控，防止局部事态损害双边关系大局和危害区域和平稳定。应继续推进海上务实合作，特别是在低敏感领域，加大力度落实现有的合作安排或提出新的倡议和举措，以更多样、更具体、更具示范意义的海洋合作项目来增进利益融合。应坚持“双轨思路”，包括推动探讨“搁置争议，共同开发”的可能性与实施方案。应推进“准则”磋商，本着求同存异的精神，寻找各方利益最大公约数，通过规则建设避免南海问题失控。以全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议为指引，加快推动南海沿岸国在蓝色经济、海洋生态建设、海洋文化等领域合作，加强军事防务领域沟通交流，逐步积累互信，为妥善处理海洋争端、构建符合中国与东盟利益的区域秩序创造有利条件。

（刘琳）