最近，基础设施建设在美国成为了新闻热词，不仅是因为两党正在围绕上万亿美元的基建法案角力，更因为层出不穷的事故：先是美国首都华盛顿一座过街天桥坍塌，紧接着，迈阿密一栋公寓楼倒塌，100余人被埋在废墟中生死未卜。建筑质量问题频发、利益集团掣肘、官僚扯皮不断，种种怪现象都让曾经的“基建之王”如今面临挥之不去的尴尬。

曾经的基础设施建设之王

从19世纪高效密集的铁路网建设，到20世纪的州际公路网，密如繁星的机场，以及现在已成为旅游景点的诸多水坝，无一不显露出美国这个旧日“基建狂魔”的实力。然而，过去的辉煌难以掩饰当下的尴尬。

19世纪，美国工程师通过精心的事前调度，仅用36小时就将长达18000公里的美国南方铁路系统全部更换成四英尺九英寸的标准轨距，创下了人类工程史上的一个奇迹。100年后，美国波士顿为修一条长不过2.4公里的地下公路隧道——中央动脉隧道工程，前后耗时25年，并以215亿美元的开支成为美国最昂贵的高速公路工程。

这100年间，美国的大型公共工程建设能力为何出现了惊人的退步？

豆腐渣工程酿出的国家惨剧

2005年，路易斯安那州海港城市新奥尔良的河堤在卡特里娜飓风登陆时出现了多处溃堤，造成新奥尔良市区面积的80%被洪水淹没，10万余处房屋受损，卡特里娜飓风也因此成为美国历史上造成损失最为严重的飓风灾害。

事后的调查表明，洪水的规模并没有达到堤坝设计的上限，溃堤是由于堤坝设计不完善，使用了许多“易腐蚀”的材料。换句话说，新奥尔良的洪灾是一场因豆腐渣工程导致的“人祸”。

堤坝的修建方美国陆军工兵部队拼命甩锅，坚称是堤坝委员会为了控制成本，要求使用廉价的设计方案，最终导致了这次惨剧。联邦政府派出的“跨部委评估行动小组”得出结论，认为主要责任者是负责维护堤坝的新奥尔良堤坝委员会，而不是工兵部队。但这个“行动小组”中，80%的成员都与工兵部队有关系，3名主要领导不是工兵部队的人，就是前雇员。

这种地方机构应当担责的论调在新奥尔良洪灾后很长时间成为社会主流的声音。但之后的一系列水利和历史研究表明，例如2015年发表在《水政策（Water Policy）》的文章，工兵部队才是堤坝设计方案的最终决定者，军方也提出了省钱的方案，反而是堤坝委员会在削减开支方面的主张没有军队那么激进。更重要的是，工兵部队为了“省钱”，在进行项目测算时出现了严重的数学错误，使得建起的堤坝无法抵御2005年的洪峰。2005年《纽约时报》的报道也表明，飓风到来前，工兵部队还忽略了许多需要警惕的信号。工兵部队的一系列失职，而非新奥尔良地方机构的主张，才使得新奥尔良沦为泽国。

至于为什么长期负责全国水利工程建设，在这一领域拥有丰富经验的工兵部队会因为“省钱”而出现计算失误，并建出豆腐渣工程，背后有多少猫腻就不得而知了。

△卡特里娜飓风导致的洪水冲垮了新奥尔良的堤坝，大水漫灌整座城市。图中为一处决堤口。（图片来源：《纽约时报》）

首都华盛顿地铁问题背后的政治斗争

新奥尔良的悲剧只是美国公共事业部门过去数十年来，在基础设施建设中搞出的昏招里损失比较惨重的一个。虽然新奥尔良的溃堤主要责任应该在于工兵部队而非地方政府机构，但美国地方政府的治理能力许多时候确实堪忧。地方政府与联邦政府之间的政治扯皮，令公共设施的建设和维护工作雪上加霜。

美国首都华盛顿拥有全美第二大地铁系统，日旅客量仅次于纽约地铁。虽然贵为首都的地铁，国家的门面，但华盛顿地铁事故频发。过去10年中，几乎每年都会出现车辆相撞或者脱轨等各种事故。

2015年，在晚间高峰期，出现了车站轨道电线短路，排烟设施失灵，使整个车站被烟雾笼罩，造成1名乘客窒息死亡。事发车站朗方广场站是地铁交通枢纽，地表云集着联邦政府能源部、住房与城市发展部等各大部委，且大批政府工作人员经由该站乘坐地铁。事故发生后，美国国会大发雷霆，威胁华盛顿地铁方，不解决内部管理问题，就会冻结其经费。但经过5年整改，2020年同一地铁站再度出现烟雾事件。

华盛顿地铁的问题不仅仅是事故频发，内部管理漏洞也常常被曝光。2020年，1名助理总监因盗用内部信用卡和做假账累计金额超过31万美元被判刑。地铁的采购与服务外包工作也乱象丛生，高价雇来的清洁公司不能尽职尽责，导致垃圾和人类排泄物长期困扰华盛顿地铁。更有甚者，过去两年中，华盛顿地铁的服务外包商中至少出现3起被重罪起诉的案件。

　　△事故多发的华盛顿地铁朗方广场站（图片来源：《华盛顿邮报》）

华盛顿的尴尬特区地位

华盛顿的地铁虽然糗事不断，但也有许多难言之隐。事实上，华盛顿地铁的境遇只是华盛顿市与联邦政府间长期博弈中的一个环节。作为联邦政府的直辖特区，华盛顿市的预算经费由国会决定，市政府各级雇员按照联邦政府规定进行管理。由于宪法的规定，GDP和每年国税收入超过很多小州的华盛顿，其市民至今没有选举国会议员的权力，而国会中不少议员将这个一直闹着要改特区为州级待遇的城市看作敌人，生怕华盛顿市一旦升级为州，会造成他们手中权力的缩水。

这就出现了非常诡异且矛盾的一幕。一方面，华盛顿地方政府被视作联邦政府下辖的组织，经费受中央控制，自主权远不如各州。另一方面，掌管着华盛顿的钱袋子却没有议员代表的国会，经常利用各种问题敲打这个联邦特区，动辄放言要否决华盛顿的预算提案。

华盛顿地铁就是这场政治博弈中的诸多环节之一。其采购制度完全参照联邦政府的规定，程序极为繁琐，却没有足够的人力维护和监督这一制度，以至于漏洞百出。而国会出于自身考量，不愿对华盛顿地铁的问题给予建设性的解决方案，一味地以冻结经费为手段，强迫地铁自行解决问题。从某种厚黑学的角度来看，华盛顿的市政管理越差劲，对国会来说越是利好消息。因为，一个问题丛生、管理混乱的华盛顿市，在申请获得州级待遇时就越没有资本和底气。

州政府与联邦政府扯皮阻碍国家基建发展

州政府与联邦政府之间围绕基础设施建设与维护的争端更是数不胜数。美国大西洋沿海地区的I-95州际公路是美国东部地区的交通大动脉，连接着华盛顿、费城、纽约、波士顿等大城市，但这条高速公路的新泽西州特拉华河段曾有一处长达十余公里的缺口，一直没能填上。以前，从华盛顿开车前往纽约，经过这一地区必须绕个大圈，其间密布新泽西州的州内收费公路。造成这一阻塞现象的原因是联邦政府决定修建全国性的州际高速公路时，新泽西州已经修建了一些州内高速路，还没有收回成本，联邦政府的免费高速公路一旦通车，会严重影响新泽西州州内公路的生意。

因此，新泽西州境内的I-95公路建设长期处于联邦政府和州政府的扯皮之中，新泽西州以地方居民抗议为理由，特意留出这个缺口，就是希望强收过路费。结果，这条路一断就是61年，直到2018年，两段断头路才接上，正式宣告I-95的全程贯通。此类联邦和地方政府因不同利益而吵嘴出现的断头路，在美国不止这一处。

拜登政府大基建蓝图越画越走样

即便是联邦政府内部，围绕基础设施建设的议题也掺杂了太多小集团利益。以最近拜登政府大力推动的基建计划为例，在参议院的争吵中，总金额从2.3万亿美元开始不断缩水。两党达成的最新框架中只剩下1.2万亿美元，而且其中一半是国会已经授权的花销，只有6000亿美元是新增投资项目。

与许多人的主观想象不同，主张小政府、削减政府开支的共和党其实并不反对基础设施建设投资，因为共和党的重要支持者之一是地方的工程承包商，这些承包商在其活动的地区基本处于全面或部分垄断地位。例如，华盛顿市区的大型土木工程，包括政府大楼、商用设施、出租公寓等，许多都是被一家叫克拉克集团（Clark Group）的公司包揽。因此，联邦政府搞基建有利于共和党的支持者。

但问题也在于这份基础设施建设方案中，拜登最早公布的计划里，只有不到三分之一的经费用来搞土建，而一半以上被投资于拜登称作“人力基础设施”的领域，例如教育、技术研发等。给残疾人和老年人提供居家照顾也被当成了“基础设施”投资，总额高达4000亿美元。这些“人力基础设施”令共和党大为光火，认为拜登“挂羊头卖狗肉”，借“基建”的名义给民主党的支持者谋利益。

因此，两党在参议院互相攻讦，最终形成了一份缩水版的基建方案。但民主党依旧不肯放弃“人力基础设施”建设，打算走国会的特殊表决流程，绕过共和党通过余下部分的“建设方案”。

△白宫官员和部分中间派参议员讨论基建方案细节。（图片来源：《纽约时报》）

基建规模越大 治理问题越多

从新奥尔良溃坝到华盛顿地铁事故，从国道断头路到拜登基建方案缩水，无一不暴露着美国基础设施建设中老大难问题的成因。虽然从内战结束后，美国联邦政府的权力就在不断扩充，已成为名副其实的大政府，但这个大政府架构下的政治基础却是分权时代沿袭下来的中央-地方关系，以及中央内部的分权制衡，缺乏有效且统一的监管机制。人员多了，部门多了，既不愿统一思想，也很难达成妥协，更无需承受担责的后果。每个部门、每名政客推动基础设施建设时，都完全出于各自的私利，而非着眼国家宏观大局。

这种处处分权、处处为私、无人担责的政治特点，令美国的基础设施建设乃至内政治理的其他领域，往往陷入永无止境的层层博弈之中。这种怪象，在美国两党政见和利益高度分裂的今天只会愈演愈多。

（景肇）