2019年，世界总体和平与稳定的大局未变，大国关系既有对抗性和摩擦性加剧的一面，也有竞争性接触、选择性合作维持的一面，大国间仍然守住了不发生军事冲突和战争的底线。但2019年的国际安全形势乱象丛生、危机频发，突出表现在全球动荡源和风险点进一步增多，地区安全形势更加复杂严峻，全球安全治理举步维艰。一些国家的政治和社会动荡有向整个地区乃至全球蔓延的危险。大国之间带有冷战色彩的较量为近30年来所罕见。一些国家出台的对抗性、进攻性更强的军事战略导致地区和全球安全合作困难重重。大动荡、大分化、大竞争、大改革成为2019年的主旋律。国际安全形势呈现“百年未有之大变局”的新特点。
政治和社会动荡向地区扩散 全球安全形势明显恶化
2019年，世界各地动乱频发，特别是拉美地区，发生在一国之内的政治和社会动荡向其所在地区多国蔓延和扩散。此外，西亚北非、欧洲、南亚等地区的动乱此起彼伏，使得全球安全形势明显恶化。
拉美地区危机重重。9月以来，从委内瑞拉到玻利维亚，从秘鲁到智利，从厄瓜多尔到哥伦比亚，暴力示威、总罢工、党派恶斗屡屡上演，滚雪球般地发生了一系列重大政治事件。与以往相比，这次危机呈现出以下特点。一是范围广。委内瑞拉危机久拖不决，秘鲁、厄瓜多尔、智利、玻利维亚、哥伦比亚等国接二连三遭遇动乱，不仅有左翼执政的国家，也有右翼掌权的国家；不仅有尼加拉瓜这样的贫困国家，也有智利这样的已经加入“经济合作与发展组织”（OECD）的准发达国家；不仅有委内瑞拉这样经济衰退的国家，也有智利、秘鲁、玻利维亚等经济增长相对较好的国家。二是诱发原因各异。有地铁、汽油涨价等民生问题，有府院之争、大选争议等政治问题，还有美国介入等外部因素。三是影响大。委内瑞拉危机不断升级，不仅搅动该国及地区局势，而且引发大国角力。一些国家危机持续发酵，从普通抗议游行演变成打砸抢烧恶性暴力冲突，从民生不满上升到你死我活的政权争夺，智利由此取消了本该由其主办的两场世界级峰会，玻利维亚左翼政府也因此倒台，这成为2019年最大的“黑天鹅”事件。四是传导示范性强。一个多月之内，动乱向多国蔓延，多以青年人为主体，主要通过社交媒体传播发动，规模由小到大，最终矛头直指现政权。各国动乱发展路径颇为相似，相互激荡，相互影响，相互叠加，最终演变为一场地区大动荡。一年来，拉美多国政治动荡与纷争此起彼伏，成为2019年世界乱局的重灾区，折射出曾经风行一时的拉美左翼运动势衰。
中东北非的动荡有所加剧。3—4月，阿尔及利亚持续爆发大规模抗议浪潮，执政近20年的前总统被迫辞职；4月，苏丹发生军事政变，结束长达30年的巴希尔时代；利比亚军事冲突不断升级，叙利亚局势继续恶化，埃及、也门、伊拉克、黎巴嫩等国先后爆发反政府游行，有的规模超过以往。欧洲地区也充满危机和不确定性。10月，英国围绕“脱欧”的大规模示威游行一度使伦敦交通陷入瘫痪；意大利的“黑色星期五”罢工使罗马的垃圾堆积成山；西班牙最高法院对加泰罗尼亚地区独派前高官的判决引发数十年来最严重的示威和抗议；11月，法国“黄马甲”运动导致巴黎50年来最大规模的骚乱。南亚地区，12月以来印度因推动《公民身份修正案》引发自莫迪2014年执政以来最大规模的动荡和骚乱，短短10天之内就造成至少23人死亡，1500人被捕。莫迪公开呼吁停止暴力，“要恨就恨莫迪，不要恨印度”。
综观2019年世界多国政治乱象，直接原因是经济下滑、政治腐败、改革失败、政策失误、民族（种族）矛盾、大国干预等，深层原因是全球化带来的贫富差距扩大、社会不公加剧，国家治理能力下降，政治、经济、社会等结构性矛盾长期积累并激化，民族主义和民粹主义合流且不断蔓延，各种因素相互累积叠加，从而导致一些国家和地区陷入剧烈动荡。
传统安全问题进一步上升 全球战略稳定频遭冲击
2019年，世界传统安全问题进一步上升。除俄罗斯外，各主要国家军费开支再创新高，人工智能军备竞赛初露端倪，美国退出《中导条约》等军控条约正引发严重后果，太空战也被提上大国军事战略日程，海湾地区冲突和战乱不断，这一系列不稳定因素使得全球战略稳定局面难以形成。
全球军费开支居高不下。根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所2019年报告，全球军费支出连续两年高企，2018 年全球军费总额增至 1.82万亿美元，比 2017 年高2.6%，增长率是2017年同期的两倍多，达到 1988 年以来的最高水平。目前，该机构最新统计数据尚未出炉，但按照主要国家和地区已公布的军费预算，全球军费开支很可能再创新高，2020年将继续保持高位运行。
2018年，美国军费7年来首次增加，达到 6490 亿美元，比2017 年增长4.6%。根据美国“2019财年国防授权法案”，国防支出总额达7170亿美元。在“2020财年国防授权法案”中，美国的国防开支进一步增至7380亿美元，比上一财年增长约2.8%。美国不仅以每年7000多亿美元的全球最高军费开支维护其军事优势，而且不断逼迫北约及亚太盟友进一步增加国防开支以分摊成本。日本2019财年防卫费为5.2986万亿日元（约477.4亿美元），比2018财年增加2.1%，连续7年增加，2020年将达到5.31万亿日元（约487亿美元），再创历史新高。韩国国防部宣布，2019年国防预算为46.7万亿韩元（约416亿美元），相比2018年增长8.2%，创2008年以来最高涨幅；2020年将达到50.15万亿韩元（约420亿美元），再增7.4%。印度2019财年军费预算3.02亿卢比（约426.97亿美元），同比增长8.1%。2019年德国的军费开支为479亿欧元（约527亿美元），较2018年增长约24.5%，2020年预计将达503亿欧元（约560亿美元）。2019年法国国防预算达到359亿欧元（约422亿美元），同比增长5%。
在世界主要国家中，俄罗斯是个例外，近两年军费开支在不断缩减，2018年约471.3亿美元，削减约5%，2019年继续下降至约430亿美元。俄罗斯总统普京解释说：“这（军费开支减少）可不是政府不作为，而是基于以下事实：计划中我们需要通过一系列举措加强国家安全工作，还要保持武器装备和硬件的更新，如今我们已经完成了这些目标，而且已经度过了高峰期。”在主要战略对手美国和北约国家不断增加军费开支的情况下，俄罗斯的军费下降显得有些另类。国际舆论认为，俄经济持续低迷，政府缺钱恐怕是主因。
人工智能军备竞赛方兴未艾。2019年2月11日，特朗普签署“美国人工智能倡议”，强调“美国在人工智能领域保持持续领导地位对于维护美国经济和国家安全至关重要”。6月21日，特朗普政府发布新版《国家人工智能战略》。美军人工智能技术开发和军事运用已在国防部和各军种之间展开。美国国防部人工智能中心宣布了第一个五年计划，即“采用云技术建立国防部范围内通用人工智能运行基础，包括工具、共享数据、可重复使用技术、流程以及专业知识等，以实现快速交付和人工智能功能扩展”，未来5年将投入17亿美元，联合美军相关单位和美国17家其他机构，共同推进约600个人工智能项目。在人工智能技术运用方面，美国陆军正在研发一种能更准确地实施远程射击的人工智能炮弹；海军则正在实行一个拥有10艘无人舰艇的“幽灵舰队”计划。
早在2015年，俄罗斯军用人工智能技术便已经过叙利亚战场的实战检验，其自主研发的陆战机器人可执行巡逻、侦察、排雷、近距离火力支援等任务，海军无人潜航器可组团侦察水下及海底环境，观测可疑物并用炸弹摧毁敌人目标。尤其在军用人工智能无人机发展方面，俄罗斯可谓独树一帜，处于世界领先地位。
同时，其他大国也不甘示弱，英国、法国、德国、印度等都把人工智能的军事运用摆在国家战略的突出位置，建立专职机构并加大投入。国际舆论普遍认为，人工智能将主导未来战场，智能化攻击已经开始改变战争形态。
美国退出《中导条约》正在引发严重后果。在退出该条约后，美国立即启动了中程导弹“研发—部署—实战应用”连锁进程，并在2019年8—12月连续两次进行陆基中导试验，由此打开了新军备竞赛的“潘多拉魔盒”。为此，俄罗斯国防部长绍伊古命令在2020年年底前研发出陆基版的海基远程“口径”巡航导弹系统，以及陆基远程高超音速导弹系统，作为对美退约的回应。目前看，美苏/俄双边核裁军三大支柱——《中导条约》《反导条约》《新削减战略武器条约》已经失效两个，唯一幸存的《新削减战略武器条约》也将在2021年期满（可延长5年），但也面临失效的危险，因为特朗普声称“这是另一份‘糟糕的’条约”。美国退约将进一步刺激其他国家发展中程导弹，使欧亚地区对抗和冲突的风险大大增加。
太空战提上大国军事战略日程。美国不断加快太空军事化步伐。2019年，美国加速太空军事化部署，包括大幅增加太空项目投资、加快组建太空组织机构等；积极研发进攻性太空武器，包括无人航天飞机、反卫星武器和天基进攻武器系统等；秘密进行太空战军演，美军太空司令部成立不到10天就开始太空军演，反映出美国推进太空军事化的超前性和应对太空战的紧迫性。2019年12月，美国参众两院通过“2020财年国防授权法案”，决定建立太空部队，并使之成为美第六大军种。同时，美国也竭力推动北约和盟国进军太空。北约在11月的比利时外长会议及伦敦峰会上做出了确立太空作战区域的决定，从而开辟了北约太空军事化的道路。表面上，这是北约迫于美国压力第一次进军太空领域；实际上，这也是美国推动太空军事化的重要步骤，目的是通过将北约及盟国都绑架在进军太空的战车上，引发新一轮太空领域的军事竞争。法国于2019年7月宣布在其空军内部组建太空司令部，并在未来发展成空天军。日本2019年《防卫计划大纲》也将太空列为关键战略军事领域，并宣布预计将在2020年组建第一支大约70人左右的自卫队太空部队与美军合作。印度首次开展反卫星武器实验，用弹道导弹成功摧毁了一颗低轨卫星，莫迪总理宣布印度“已经成功进入太空大国行列”。太空已成为军备竞赛的新战场。
此外，素有“和平绿洲”之称的海湾地区对抗加剧，发生军事冲突的危险上升。伊朗问题再度升温，美伊关系持续紧张，爆发军事冲突的风险增大；波斯湾连续发生数起商船和油轮遭袭事件，霍尔木兹海峡航行安全受到严重威胁，多国以军事护航加以应对；也门战争影响持续外溢，对沙特和阿联酋的国土构成多重威胁；地区军备竞赛升级，各国竞相采购军火，发展本土国防工业，核武器、弹道导弹、无人机等发展面临失控危险。
单边主义、保护主义继续肆虐 大国安全关系不进反退
2019年，特朗普政府继续坚持“美国优先”，大力推行单边主义和保护主义等霸凌政策，与传统盟友关系裂痕加深。同时，美国与俄罗斯在中东地区的博弈更趋复杂且充满戏剧性，与中国的战略竞争也在不断加剧。美国的一系列行为使得大国安全关系受到强烈冲击。
传统盟友关系裂痕加深。美欧围绕贸易、伊朗核问题、中东战略等问题分歧依旧，争吵不休。欧洲对特朗普退出《巴黎协定》和《伊朗核问题全面协议》、要求欧洲交纳“保护费”、承认耶路撒冷为以色列首都并把使馆迁入当地、挑战国际贸易体制等单边行动更加不满。在一战百年纪念活动演讲中，法国总统马克龙公开指责特朗普的单边主义霸凌政策 ，呼吁欧洲自强并建立欧洲统一军队。特朗普对此十分不满，连发五条推特猛烈抨击马克龙。2019年8月，美国无视欧洲诉求，宣布正式退出《中导条约》，不但给了其欧洲盟友一记响亮耳光，使美欧关系再蒙阴影，而且打开了军备竞赛的“潘多拉魔盒”，使得国际军控出现重大历史消极拐点，全球军控体系面临坍塌。11月，美国不同欧洲打招呼就宣布从叙利亚北部撤兵，土耳其不跟北约伙伴们商量就出兵叙利亚，马克龙由此发出“北约脑死亡”论断，犹如一声“惊雷”，给跨大西洋联盟敲响新的警钟。12月，英国伦敦举行北约成立70周年峰会，与1999年50年大庆和2009年60年大庆相比，这次峰会在一片惨淡的情形中低调收场。峰会上，美欧围绕军费问题针锋相对；土耳其执意采购俄罗斯S-400防空导弹系统，使北约内部矛盾加剧。与此同时，英国“脱欧”闹剧持续搅动英欧关系，“脱欧”变成了“拖欧”。当前，面对“越来越不靠谱”的美国、貌合神离的法德关系、深陷“脱欧”困局的英国、以及徘徊观望的中小成员，北约无论是在战略定位、战略指导，还是发展规划、行动举措上，都面临着前所未有的挑战。虽然从根本上讲，目前美国与其传统盟友关系不大可能破裂，但其继续推行单边主义和保护主义等霸凌政策的后果也日渐明显，盟友之间互不信任、分歧扩大、裂痕加深、渐行渐远已成不争的事实。
美俄中东博弈更趋复杂并充满戏剧性。俄罗斯利用美无人机被击落、美伊对抗升级、美撤出叙利亚北部抛弃多年盟友库尔德武装的机会，更加积极介入中东事务，与土耳其总统埃尔多安就在土叙边界设立“安全区”问题达成共识。俄罗斯在斡旋腾挪之间成功让冲突各方——阿萨德政权、土耳其和曾亲美的库尔德武装都得仰仗俄罗斯，从而使俄在中东不仅巩固了战略堡垒，而且其“朋友圈”越来越大。2019年10月，俄罗斯总统普京成功访问沙特、阿联酋等美国在中东的盟友，并受到超规格接待，使俄罗斯在中东地区的特殊地位再次彰显。
中美战略竞争加剧。2019年年末，中美两国经过长达一年多的艰苦谈判，终于达成了第一阶段贸易协议，这对两国和世界经济来讲都是利好消息。但纵观2019年的中美关系，可以说是寒流涌动。美国对华政策更加突出竞争和对抗、更趋强硬和非理性：对华开展“科技冷战”，把中国多家高科技企业列入“黑名单”；美国联邦调查局和其他安全部门针对中国学者和留学生采取调查和限制措施，使正常人文交流受到干扰；在美国“鹰派”推动下，为孤立中国，甚至逼迫包括盟友在内的世界各国在美国和中国之间做出选择；美国还不断在台湾、香港、涉疆等问题上干涉中国内政，大搞强权政治、霸凌主义。2019年是美国新对华战略初步形成的一年，该战略的基本特点是：以竞争为主，以安全为要，多管齐下，阻滞中国发展。在此背景下，加大与中国竞争、限制和遏制中国发展似乎已成为美国国内新的“政治正确”。中美关系面临新的重大考验。
2019年，美国与盟友关系矛盾重重，美俄关系持续紧张，中美关系不断下行。大国之间的交流合作明显减少，竞争和对抗急剧上升，不确定因素继续增多，导致国际安全合作不进反退，全球安全治理困境加重。
中国周边安全环境总体趋稳向好 但潜在热点和不确定因素增多
2019年，中国周边安全环境总体稳定的局面得以保持，中亚、南亚、东亚等几个方向未发生大的争端和冲突，有些热点明显降温。其中最大的亮点是中俄关系迈上“新时代全面战略协作伙伴”的新台阶，两国战略互信达到新高度，为中国巩固周边安全与全球稳定提供了强有力的战略支撑。中朝建交70周年之际，习近平总书记访问朝鲜，巩固和传承了中朝传统友谊，为维护半岛稳定、和平解决朝核问题作出了新的重要贡献。中日双方就改善和发展两国关系达成十点共识，东海局势相对平静，在钓鱼岛双方基本维持了“共存、共管”的态势。2019年10月，中印两国领导人举行第二次会晤，为保持两国关系平稳向好定下了基调，为打开两国互利合作新局面开辟了前景，两国边界基本稳定。中国—东盟自贸区升级《议定书》全面生效，“南海行为准则”单一磋商文本草案第一轮审读提前完成，准则磋商全面推进，中国与东盟关系进入全方位发展新阶段，南海争端仍在可控范围之内，没有发生大的摩擦和冲突。12月，第八次中日韩领导人会议在中国成都举行，三方联合发表《中日韩合作未来十年展望》，强调共同促进地区发展繁荣与和平稳定。2019年中国全面加强与周边国家的关系，从而促使周边安全环境趋稳向好。
与此同时，中国周边安全不稳定和不确定因素增多，一些潜在热点失控、升温的可能性始终存在，其中最大的不稳定和不确定因素是来自域外大国的深度介入和强力干预。2019年，美国国防部和国务院就“印太战略”分别发布了相关政策报告。美日印澳四国磋商机制已经升格至部长级。“印太战略”的经济部分聚焦基础设施、能源安全和数字经济，目的是对冲“一带一路”倡议；在安全上更加重视重要地缘节点区域，如湄公河流域国家、孟加拉湾沿岸国家和太平洋岛国。台湾也正在成为“印太战略”的实施节点。
美国退出《中导条约》对中国周边安全的消极影响正逐步显现。中国周边地区陆基导弹扩散的危险大大增加，有可能以两种形式出现，即美国研发并在其盟国部署针对中国的陆基导弹系统和亚太国家自己研发并部署的系统，从而导致中国周边安全环境恶化。
2018年以来，美国及盟友在黄海及东海监视朝鲜“海上走私”的军事行动，成为近年来外军在中国周边最大规模的军力调动和集结，其军机军舰的活跃程度超过了南海，不排除借机对中国进行侦察的可能，对中国沿海、沿岸构成直接安全威胁。2019年，美国在南海的整体军事行动(包括前沿兵力部署和活动频率、烈度和针对性等)都在增强，而“航行自由”只是其整体行动的九牛一毛。日本也加快了在南海的布局，多个域外大国在南海形成了常态化的军事存在。南海岛礁争端降温，但海域划界问题日益凸显，主要体现在渔业摩擦及油气资源开发上。2019年，在中国南海海域发生了印尼海军军舰与越南海警舰艇相撞以及中国渔船与菲律宾渔船摩擦等渔业冲突事件，也发生了中越围绕油气资源开发的海上对峙事件，反映出南海争端的长期性和复杂性。
此外，朝鲜半岛形势在经历了2018年急剧缓和之后，2019年却陷入僵局。如今，朝鲜呼吁美国改善关系的最后期限已过，两国相互攻击，半岛形势一波三折，有回归新一轮“循环周期”的可能。
2019年中国周边安全环境中突出的潜在热点是台海。蔡英文当局顽固坚持“台独”立场，拒不接受“九二共识”，使得持续多年的两岸制度化协商被迫停顿，两岸民间交流受到限制和阻挠，两岸和平发展遭到颠覆性破坏。蔡英文当局甘愿充当美国反华鹰派势力的“马前卒”，借香港乱局煽动“反中”，蓄意制造两岸敌意，全面煽动两岸对抗。随着美国和台湾地区都进入选举年，特朗普政府打“台湾牌”和蔡英文当局打“美国牌”的频率越来越高。美国肆意挑战一个中国底线，不仅严重冲击中美关系的政治基础，也成为当前两岸关系中最大的风险点。2019年，中国周边一些热点、敏感问题被美国作为搅局的棋子加以利用，其目的就是在中国家门口生乱滋事。
结 语
回顾2019年的国际安全形势，如果用一个字概括，就是“乱”。但同时也应看到，和平、发展、合作的时代潮流没有改变，维护全球安全治理体系基石的积极力量在不断积聚。2019年7月，有50多个国家参加的非洲大陆自贸区正式实施，这是世贸组织成立以来新建的全球最大的自贸区。11月，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）完成谈判，标志着世界上人口数量最多、成员结构最多元、发展潜力最大的东亚自贸区建设取得重大突破。这些协定虽然是在自由贸易和多边合作方面取得的成就，但必将会推动全球和地区安全向合作与对话的方向发展，为全球安全治理带来新的机遇。特别是“一带一路”建设取得新的成果，中巴经济走廊、中老铁路、雅万高铁、中欧班列等重大项目不仅给沿线各国带来重大发展机遇，也给这些国家和地区带来和平与安宁。大量事实表明，“一带一路”建设有利于维护地区稳定，有利于维护世界和平，也有利于推动全球安全治理。
展望2020年，世界跨入21世纪第三个十年的门槛，面临的不稳定和不确定因素更多：大国地缘政治博弈和太空、海洋、网络、人工智能等领域的军备竞赛将更加激烈，竞争、对抗仍然是大国安全关系的主旋律；中东北非、拉美、欧洲一些国家的动乱和冲突难以停止，甚至有进一步蔓延的危险；世界热点此伏彼起，各种因素使“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件发生概率增加；民粹主义和逆全球化浪潮具有长期性和扩散性等新特点，全球安全失序和无序状态使安全治理更加艰难。“大乱达到大治”是国际安全百年未有之大变局的应有之义。世界之乱更加突显中国之治，我们为世界提供“中国智慧”和“中国方案”责无旁贷。
（第一作者系国防大学国家安全学院教授，少将；第二作者单位：国防大学国家安全学院）
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（孟祥青 韩延哲）
